A Reforma Tributária foi apresentada como um movimento de simplificação, mas o período de transição entre o sistema atual e o novo modelo já começa a produzir disputas próprias. Uma das mais relevantes para quem vende mercadorias em São Paulo diz respeito à base de cálculo do ICMS a partir de janeiro de 2027, quando a CBS passa a ser cobrada de forma efetiva e o IBS inicia sua fase de implantação.
A Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo já deixou claro como pretende tratar a questão, e o Judiciário já foi chamado a se pronunciar. Entender o que está em jogo, e em que momento agir, pode fazer diferença relevante no caixa da empresa ao longo dos próximos anos.
O que a SEFAZ-SP decidiu sobre CBS, IBS e ICMS
Por meio de Respostas à Consulta Tributária, entre elas as de nº 32.303/2025 e nº 33.083/2026, a SEFAZ-SP firmou o entendimento de que a CBS e o IBS integram o chamado valor da operação e, por isso, devem compor a base de cálculo do ICMS enquanto os tributos coexistirem. Como as respostas a consultas orientam a atuação da fiscalização, esse posicionamento funciona, na prática, como a regra que o Fisco paulista pretende aplicar.
O raciocínio do Estado parte do artigo 13 da Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/1996), segundo o qual os tributos incidentes na operação integram o preço da mercadoria. Como o PIS e a Cofins sempre compuseram a base do ICMS, a SEFAZ-SP entende que seus substitutos devem seguir o mesmo caminho, sob pena de redução da arrecadação estadual. O Fisco também observa que a Lei Complementar nº 214/2025 proibiu a inclusão do ICMS na base da CBS e do IBS, mas não previu a regra inversa.
Por que 2026 fica de fora
Em 2026, a CBS e o IBS são cobrados em alíquotas de teste, de 0,9% e 0,1%, compensáveis com o PIS e a Cofins ou até dispensadas de recolhimento. Por não haver ônus tributário efetivo nesse ano, a própria SEFAZ-SP reconheceu que os novos tributos não integram a base do ICMS durante o exercício de 2026.
O que muda em janeiro de 2027
A partir de 1º de janeiro de 2027, a CBS substitui o PIS e a Cofins e passa a ser efetivamente exigida, enquanto o IBS inicia sua cobrança em alíquotas reduzidas. É a partir dessa data que, segundo o entendimento paulista, os dois tributos passariam a compor a base do ICMS, situação que se estenderia por todo o período de convivência entre os sistemas, até a extinção do ICMS em 2033.
Por que a cobrança é questionável
O principal problema do entendimento da SEFAZ-SP é que ele não encontra amparo expresso na lei. Em matéria tributária, a Constituição Federal, no artigo 150, inciso I, e o Código Tributário Nacional, no artigo 97, exigem que a definição da base de cálculo de um tributo seja feita por lei. Uma ampliação dessa base não pode ser extraída de uma interpretação administrativa, por mais coerente que ela pareça do ponto de vista arrecadatório.
O que a LC 227/2026 incluiu, e o que deixou de fora
O legislador complementar teve a oportunidade de tratar exatamente dessa questão. A Lei Complementar nº 227/2026 alterou o artigo 13 da Lei Kandir para prever que, a partir de 2027, o Imposto Seletivo passa a integrar a base de cálculo do ICMS. A mesma lei, no entanto, não fez qualquer menção à CBS e ao IBS.
Esse silêncio é o ponto central da discussão. Se o legislador entendeu necessário dizer expressamente que o Imposto Seletivo entra na base do ICMS, a ausência de previsão semelhante para a CBS e o IBS indica que a inclusão desses tributos não foi autorizada. Trata-se do que a doutrina e a jurisprudência chamam de silêncio eloquente, ou seja, uma omissão que expressa uma escolha, e não um esquecimento.
A lógica do Tema 69 do STF
Há ainda um argumento de fundo. No julgamento do Tema 69 da repercussão geral, o STF decidiu que o ICMS não compõe a base de cálculo do PIS e da Cofins porque apenas transita pelo caixa do contribuinte, sem se incorporar ao seu patrimônio como receita própria.
A CBS e o IBS foram desenhados justamente para funcionar dessa forma. São tributos calculados por fora, destacados separadamente no documento fiscal e, com o split payment, recolhidos diretamente no momento do pagamento, sem sequer passar pela conta da empresa. Incluí-los no valor da operação para fins de ICMS contraria a própria estrutura que a Reforma Tributária criou.
Em resumo: a SEFAZ-SP defende a inclusão com base na lógica histórica do PIS e da Cofins. O contribuinte tem a seu favor o texto da LC 227/2026, o princípio da legalidade e a natureza dos novos tributos, cobrados por fora.
A liminar de 9 de setembro
A discussão deixou de ser apenas teórica em 9 de setembro de 2026. Nessa data, a 16ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Paulo concedeu liminar no Mandado de Segurança nº 1138866-98.2026.8.26.0053, impetrado preventivamente por uma empresa do varejo eletrônico contra autoridades da SEFAZ-SP.
A decisão assegurou à empresa o direito de apurar e recolher o ICMS sem incluir a CBS e o IBS em sua base de cálculo, a partir do momento em que esses tributos se tornarem efetivamente exigíveis e enquanto durar a convivência com o imposto estadual. O juízo também determinou que o Fisco se abstenha de lavrar autuações, negar certidões ou inscrever débitos em dívida ativa com esse fundamento.
Dois aspectos da decisão merecem atenção. O primeiro é que o juízo considerou as respostas às consultas da SEFAZ-SP suficientes para caracterizar uma ameaça concreta de cobrança, o que justificou o mandado de segurança antes mesmo de qualquer autuação. O segundo é o fundamento central adotado: a ausência de lei que autorize a inclusão, justamente porque a LC 227/2026 tratou apenas do Imposto Seletivo.
Atenção: a liminar produz efeitos apenas para a empresa que ajuizou a ação. É uma decisão de primeira instância, provisória e sujeita a recurso. Para as demais empresas, o entendimento da SEFAZ-SP continua sendo a orientação que será aplicada a partir de janeiro de 2027, salvo decisão judicial própria.
Ainda assim, trata-se do primeiro precedente favorável ao contribuinte sobre o tema, e ele indica com clareza os argumentos que tendem a orientar as próximas ações.
Quanto isso pode custar para a empresa
O efeito prático da inclusão é fazer o ICMS incidir sobre valores que, por si só, já são tributos. A alíquota de referência da CBS ainda depende de fixação pelo Senado Federal, com prazo até 15 de dezembro de 2026, e as estimativas atuais variam entre 8,8% e 9,43%.
Com base nesses parâmetros, a estimativa é de um custo adicional de aproximadamente 1,6% a 1,7% do faturamento tributado pelo ICMS, mês a mês, durante todo o período de transição. Para empresas com margens apertadas, como é comum no comércio, esse percentual tem peso relevante sobre o resultado.
Por que decidir antes de pagar
Diante de uma cobrança questionável, é natural pensar que sempre será possível pagar primeiro e discutir depois. No caso do ICMS, esse caminho tem um obstáculo específico.
A restituição do ICMS e o artigo 166 do CTN
O ICMS é um tributo indireto: embora recolhido pela empresa, costuma ser repassado no preço da mercadoria e suportado economicamente pelo comprador. Por isso, o artigo 166 do Código Tributário Nacional só admite a restituição quando a empresa comprova que assumiu o encargo, sem repassá-lo, ou quando está expressamente autorizada por quem o suportou.
Para quem vende no varejo ou no atacado, com grande volume de operações e preços formados livremente, essa prova é muito difícil de produzir. Na prática, o ICMS pago com a CBS e o IBS em sua base pode não voltar para o caixa, mesmo que a cobrança venha a ser considerada indevida.
Por que 2026: a medida preventiva, proposta antes do início da cobrança, permite discutir a tese sem depender de uma restituição futura. Por isso, a avaliação precisa ser feita ainda neste ano, antes de janeiro de 2027.
Quem deve avaliar a medida
A discussão interessa especialmente a empresas contribuintes do ICMS em São Paulo que vendem mercadorias no regime regular, ou seja, no Lucro Presumido ou no Lucro Real, e que terão a CBS efetivamente exigida a partir de 2027. Comércio varejista e atacadista, distribuidores e indústrias com volume relevante de vendas estão no centro desse cenário.
A conveniência de uma medida judicial preventiva, porém, depende de cada caso. É preciso considerar o regime de apuração, o perfil das operações, o volume de faturamento sujeito ao ICMS, a forma de formação de preços e a exposição estimada ao longo da transição. Não há resposta única, e a decisão deve ser tomada com base em números da própria empresa.
O que não muda é o calendário. A cobrança está prevista para janeiro de 2027, e é nos próximos meses que se decide se a empresa vai discutir a tese antes de pagar ou tentar recuperar valores depois, com todas as dificuldades que isso envolve.
Se a sua empresa vende mercadorias em São Paulo e quer entender como essa discussão se aplica ao seu caso, entre em contato com a equipe da Durães & Barros Advogados.
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